כלכלה, עסקים- פורטל אקונומיסט
 
 
 
 
 
 
כלכלה, חקר ביצועים

הרהורים על הצעת חוק בנק ישראל

19/11/2009

1. הקדמה

הצעת חוק בנק ישראל, אשר גובשה לאחרונה על ידי משרד האוצר ובנק ישראל, בשיתוף עם משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים, תובא בקרוב לחקיקה בכנסת ונועדה להחליף את חוק בנק ישראל, תשי"ד 1954- . לנוכח התפתחויות כלכליות וטכנולוגיות וכן חידושים בתחום החקיקה והמחקר, בארץ ובעולם, נדרשה בחינה מחודשת של התאמת חוק בנק ישראל
למציאות הכלכלית הנוכחית.

להערכתנו, הצעת החוק טובה למדי. היא אכן מתאימה למציאות הכלכלית הנוכחית יותר מהחוק הקיים מ 1954- , היא מסדירה היטב את עצמאות לבנק ישראל (כלומר מאפשרת לבנק לפעול בצורה עצמאית ובלתי תלויה להשגת מטרותיו) ומגדירה את תחומה והיקפה של עצמאות זו.

אולם, הצעת החוק אינה מושלמת. לדעתנו, ניתן ורצוי להכניס מספר שינויים ושיפורים בהצעת החוק, ועל ידי כך להשיג תוצאה טובה יותר, אשר תהווה מסגרת ראויה לפעולותיו של בנק ישראל ולניהול מוצלח של המדיניות המונטרית במהלך העשורים הבאים.

השינויים המוצעים על ידינו מתייחסים בעיקר לשלושה תחומים מרכזיים בחוק המוצע:

• ההגדרה של מטרות הבנק

• המבנה ודרכי הפעולה של הועדה האמורה לנהל את המדיניות המוניטרית של הבנק

• מידת השקיפות הנדרשת מהבנק ומהועדה

2. כללי

בחוק בנק ישראל הקיים לא נעשתה אבחנה בין תפקידי הבנק ומטרותיו. תפקידי הבנק הוגדרו בכלליות ותוך שמירת קביעת יעדי המדיניות הכלכלית בעיקר בידי הממשלה. חוק בנק ישראל הקיים נועד להבטיח פיקוח יסודי על המערכת הבנקאית, תוך שימת דגש על המטרות הכלכליות והחברתיות שעל הבנק המרכזי לקדם.

תפקידו של בנק ישראל נתפש בעל חשיבות עליונה. בנוסף לסמכותו להנפיק מטבע, לפעול כבנקאי של הבנקאיים וכסוכן פיסקלי של הממשלה, הוא משמש כרשות המפקחת על המערכת הבנקאית כולה תוך הבטחת מטרת הפיקוח: להבטיח את יציבותם של הבנקים ולשמור על הניהול התקין של כל תאגיד בנקאי.

בחוק בנק ישראל הקיים יועד התפקיד המרכזי לשמירת "ייצוב ערכו של המטבע בישראל ומחוץ לישראל", היינו שימת דגש על שמירת ערכו של המטבע המקומי בהיבט של קביעת שער חליפין וסחר החוץ של מדינת ישראל. לעומת זאת, בהצעת החוק הוסט הדגש לכדי "יציבות מחירים", היינו הדגשת היציבות המוניטרית של כלכלת ישראל.

אומנם ההשפעה על שער החליפין הינה חלק ממדיניות מוניטרית, אך השונות ביעדים מהווה שינוי בתפישה הכלכלית.

לדוגמה, מחקרים אמפיריים רבים מצאו שלתנודתיות באינפלציה ישנה השפעה שלילית על הצמיחה ואילו לתנודתיות בשער החליפין לא נמצאה השפעה מובהקת על קצב הצמיחה. בנוסף, שמירה על יציבות (או במקרה הקיצוני יותר שמירה על רמה קבועה) של שער החליפין הינה משימה כמעט בלתי אפשרית בעולם המתאפיין .

3. מטרותיו של הבנק

סעיף 3 להצעת החוק יוצר מדרג מטרות תוך עיגון מטרה מרכזית, שהינה "יציבות המחירים" וכן הצבת מטרות משנה נוספות. סעיף זה הוא הסעיף החשוב ביותר בהצעת החוק. הסעיף מפרט את המטרות המיועדות של בנק ישראל:

3(א) מטרותיו של הבנק יהיו:

1) לשמור על יציבות מחירים, וזאת כמטרה מרכזית;

2) לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד צמיחה ותעסוקה, בתנאי שלדעת הועדה לא תהיה בכך פגיעה בהשגת יציבות המחירים לאורך זמן;

3) לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה.

3(ב) הממשלה, בהתייעצות עם הנגיד, תקבע את תחום יציבות המחירים לעניין סעיף קטן 1 (א).

לדעתנו, מטרות הבנק, כפי שהן מוגדרות כיום בהצעת החוק, לוקות בשלושה פגמים מרכזיים:

• הן אינן מוגדרות היטב.

• הן אינן נותנות מענה נאות לבעיות שנחשפו במשבר הכלכלי והפיננסי שפקד את הכלכלה העולמית בשנתיים האחרונות ולא מיישמות את הלקחים שנלמדו בעקבות משבר זה.

• הן "מקבעות ונועלות" את משטר יעד האינפלציה, כפי שיושם במספר מדינות (כולל בישראל) החל משנות ה 90- , ומקטינות מאד את הגמישות של הממשלה ושל בנק ישראל ליישום עתידי של תובנות מקרו-כלכליות חדשות.

שמירה על יציבות מחירים

למרות מרכזיותו של מושג "יציבות המחירים" בהצעת החוק, חסרה בהצעה – באופן מפתיע – הגדרה למושג זה. בהצעה מופיעה רק הגדרת של נגזרת של מושג "יציבות המחירים" והיא - "יציבות מחירים לאורך זמן".

בסעיף ההגדרות, סעיף 1 להצעת החוק, מוגדרת "יציבות מחירים לאורך זמן" כך: "מצב שבו צפוי, על בסיס המדיניות המוניטרית שקבעה הועדה, ששיעור האינפלציה יהיה בתחום יציבות המחירים שנקבע כאמור בסעיף 3(ב), תוך תקופה של עד שנתיים". ניתן להסיק בעקיפין מההגדרה הנ"ל ומהאמור בסעיף 52 של הצעת החוק (המתייחס לדיווח התקופתי על המדיניות המוניטרית) כי בפועל הכוונה במושג "יציבות מחירים" הינה ל-"יציבות בשיעור האינפלציה", כאשר "שיעור האינפלציה" מוגדר כשינוי במדד המחירים לצרכן במהלך 12 חודשים רצופים.

ראשית נתייחס למושג "יציבות המחירים". מהאמור לעיל, ברור כי הבנק לא ישאף ליציבות ברמת המחירים אלא ליציבות בקצב האינפלציה. היינו במקום שהבנק ינסה, על ידי שימוש בכלי המדיניות העומדים לרשותו, לגרום לכך שרמת המחירים תעמוד ביעד כמותי שנקבע מראש לכל נקודת זמן בעתיד, הוא נדרש, על ידי שימוש בכלי המדיניות העומדים לרשותו, לגרום לכך ששיעור האינפלציה יעמוד ביעד כמותי שנקבע מראש לכל נקודת זמן בעתיד.

אלו שני יעדים שונים ובמקרים רבים מחייבים מדיניות שונה בתכלית. מכאן עולות שתי שאלות, אחת של מהות (האם אכן ראוי יותר לשמור על יציבות של אינפלציה מאשר על יציבות של מחירים) ואחת של ניסוח (מדוע לכתוב יציבות מחירים אם הכוונה היא ליציבות אינפלציה).

ההבדל המרכזי בין יציבות מחירים ליציבות אינפלציה הוא במדיניות הרצויה לאחר סטייה מהתחום המוגדר כתחום היציבות (כלומר סטייה מהיעד הכמותי של המדיניות). לדוגמה, במקרה של יציבות מחירים, אם נוצרה סטייה מהיעד הרצוי בתקופה מסוימת, הבנק חייב "לפצות" על כך בסטייה לכיוון ההפוך לאחר מכן, כך שרמת המחירים תחזור בהדרגה ליעד הרצוי. מנגד, במקרה של יציבות אינפלציה, סטייה לכיוון ההפוך לא רק שלא תתקן את הסטייה המקורית, אלא תוסיף טעות על טעות. על כן, במקרה זה לא רק שהבנק לא חייב בפיצוי, אלא הוא אף חייב להימנע מפיצוי.

כתוצאה מכך, הבדל משמעותי נוסף בין מטרת "יציבות מחירים" לבין מטרת "יציבות אינפלציה" הוא ביכולתן של מטרות אלה להשפיע על הציפיות של משקי הבית, הפירמות והמשקיעים בשוק ההון לגבי התוואי העתידי של המחירים במשק, וכנגזרת מכך גם על התוואי העתידי של הריבית המוניטרית, שערי החליפין ומחירי הנכסים הפיננסיים. למשל, ביישום הצבת מטרת "יציבות מחירים", מידת אי הודאות לגבי שיעור האינפלציה בכל אחת מהשנים הבאות תהיה גדולה יותר מאשר ביישום מטרת "יציבות אינפלציה", אך מידת אי הודאות לגבי שיעור האינפלציה הרב-שנתי הממוצע במהלך השנים הבאות תהיה קטנה יותר.

הספרות הכלכלית הקיימת כיום אינה מאפשרת לקבוע בוודאות האם יציבות אינפלציה עדיפה על יציבות מחירים. בעשור האחרון, היישום המקובל במדיניות המוניטרית, בארץ ובעולם, הוא בדרך של יציבות אינפלציה, תוך שימת משטר של יעד אינפלציה כמותי שנקבע על ידי הממשלה אשר המדיניות המוניטרית מחויבת לשאוף אליו. לפעמים נקבע יעד נקודתי ולפעמים יעד של תחום אינפלציה, ולכל אחת מהשיטות יתרונות וחסרונות משלה.

אולם, במהלך השנים התעוררו שאלות נוקבות ביחס ליישום ספציפי זה. לאחרונה, בעקבות הלקחים המצטברים על רקע המשבר הפיננסי והכלכלי העולמי והמדיניות המוניטרית בשנים שלפני המשבר ותוך כדי המשבר, גברו הקולות בזכות יעד כמותי לרמת המחירים ולא לשיעור האינפלציה. בנוסף, בחלק מהמדינות הצטברו עדויות שתומכות ביעד אינפלציה של מחירי הליבה בלבד (שאינם כוללים מחירים המושפעים בעיקר מזעזועים בצד ההיצע, כגון מחירי אנרגיה ומחירי מזון טרי) ולא של כלל הרכיבים הכלולים במדד המחירים לצרכן.

מכיוון שהדיון המקצועי בעניין זה – הן העיוני והן האמפירי – עדיין בעיצומו, ויתכן שהתובנות המקרו-כלכליות העתידיות תובלנה לראיה שונה בדבר היישום הספציפי הרצוי, אנו סבורים כי הצעת החוק, המיועדת להדריך את מסגרת המדיניות המוניטרית בעשורים הבאים, אינה צריכה להתייחס ליישום ספציפי כזה או אחר ולקבע אותו בחוק.

לכן, המלצתנו היא להותיר את "יציבות המחירים" כמטרה של הבנק, אך להרחיב את הגדרת "יציבות המחירים" כך שתוכל להתאים לשתי החלופות, הן ליישום יציבות ברמת המחירים והן ליישום יציבות בשיעור האינפלציה, כאשר שניהם עשויים לחול על כלל המחירים או על מחירי הליבה בלבד.

ניתן בהוראות המעבר של החוק להגדיר את משטר יעד האינפלציה המקובל היום כיישום ההתחלתי של המושג "יציבות מחירים", אך לאפשר לממשלה לשנות בעתיד את היישום הספציפי, בהתייעצות עם הנגיד.

רצוי אף להחמיר ולאפשר שינוי עתידי על ידי הממשלה לא רק "בהתייעצות עם הנגיד", אלא "בהסכמת הנגיד", על מנת למנוע פיתויים מצד ממשלות עתידיות לשינויים על רקע שיקולים פוליטיים קצרי-טווח, לעומת השיקולים המקצועיים גרידא, לטווח הקצר והארוך, אשר הנגיד מופקד עליהם.

תמיכה בצמיחה ובתעסוקה

המטרה השנייה של בנק ישראל, על פי הצעת החוק, היא "לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד צמיחה ותעסוקה, בתנאי שלדעת הועדה לא תהיה בכך פגיעה בהשגת יציבות המחירים לאורך זמן".

סעיף זה בעייתי ביותר, במיוחד במקרה של יישום מטרת יציבות המחירים על ידי יעד אינפלציה. במקרה זה, כפי שהוסבר לעיל, אין "פיצוי" על סטייה מהיעד בתקופה אחת על ידי סטייה לכיוון השני בתקופות הבאות.

ידוע כי בטווח הקצר קיים מתח מובנה בין הרצון של המדיניות המוניטרית להגדיל צמיחה ותעסוקה לצורך הקיים לעיתים לנקוט במדיניות שתמתן את לחצי האינפלציה. הניסוח של המטרה השנייה, כפי שמופיע לעיל, מנסה ככל הנראה לפתור מתח מובנה זה על ידי הבחנה בין "יציבות מחירים" לבין "יציבות מחירים לאורך זמן".

אולם, ניסיון זה אינו מוצלח במיוחד. ברור כי אם הבנק יתייחס ברצינות להגדרת מטרותיו כפי שמנוסחת בהצעת החוק ויפעל בהתאם למטרות אלה, הרי בכל רגע נתון הוא ישאף לתמיכה מקסימלית בצמיחה ובתעסוקה, גם אם כתוצאה מכך תיווצר בטווח הקצר סטייה כלפי מעלה של האינפלציה בפועל מהאינפלציה הרצויה, ובלבד שסטייה זו לא תימשך (לדעת הועדה המוניטרית) למעלה משנתיים. אולם, הדבר ייצר בהכרח מדיניות לא סימטרית, בה רוב הסטיות מיעד האינפלציה תהיינה כלפי מעלה. כתוצאה מכך, היעד "האמיתי" של הבנק יהיה, בממוצע רב שנתי, גבוה יותר מאמצע התחום שקבעה הממשלה ואולי אף גבוה מהקצה העליון שלו.

נניח לדוגמה שיעד האינפלציה הוא 3-1 אחוזים. גם אם הבנק מכוון כל העת ליעד של 4 אחוזים, התנודתיות הטבעית של האינפלציה והסטייה מדי פעם של האינפלציה בפועל מהיעד שאליו מכוון הבנק (כתוצאה מזעזועים לא צפויים) תגרומנה לכך ששיעור האינפלציה בפועל יהיה – בהסתברות גבוהה – נמוך מ 3- אחוזים לפחות פעם אחת בכל תקופה של 24 חודשים. כך הבנק יעמוד בחוק וימלא בהצלחה מרובה את שתי מטרותיו הראשונות, אך כמובן שבמקרה זה הציפיות לאינפלציה יעלו לסביבות 4 אחוזים (היעד "האמיתי" של הבנק) והיעד הרשמי של 3-1 אחוזים יהיה חסר משמעות. גרוע מכך, במקרה זה גם לא תתאפשר תגובה כלשהי של המדיניות המוניטרית למצב הצמיחה והתעסוקה, כי הרי המדיניות תכוון באופן בלעדי לשיעור אינפלציה ממוצע של 4 אחוזים.

שורש הבעיה נובע מכך שהמטרה השנייה (התמיכה בצמיחה ובתעסוקה), מוגדרת באופן אסימטרי (כמה שיותר צמיחה, כמה שיותר תעסוקה) ולא באופן סימטרי שמשמעותו יציבות מירבית בקצב הצמיחה ובשיעור התעסוקה, כלומר מניעת תקופות של מיתונים חריפים אך מנגד גם מניעת תקופות של צמיחה מוגזמת.

לכן, המלצתנו היא לשנות את ניסוח המטרה השנייה בהצעת החוק כך שהיא תדגיש את עניין היציבות של הצמיחה והתעסוקה, להבדיל מהצמיחה והתעסוקה עצמן, ותאפשר התייחסות סימטרית יותר מצד בנק ישראל.

לדעתנו, שינוי זה בהגדרת המטרה השנייה כרוך ביתרון נוסף, חשוב ביותר: הוא יאפשר בעתיד לבנק (אם יבחר בכך) לנהל מדיניות מוניטרית המכוונת לא ליעד אינפלציה אלא ליעד צמיחה נומינלית, המוגדרת (בקירוב) כצמיחה ריאלית בתוספת שיעור האינפלציה. מכיוון שפוטנציאל הצמיחה הריאלית של המשק מוגבל בטווח הבינוני ולא מושפע במידה משמעותית מהמדיניות המוניטרית, מדיניות המכוונת ליעד של צמיחה נומינלית תוכל לשלב בין שתי המטרות הראשונות של הבנק, ולהשיג תמיכה מקסימלית ביציבות של הצמיחה והתעסוקה, וזאת מבלי לסכן את השגת יציבות המחירים לאורך זמן. בדרך זו תשמר יציבות
המחירים כעוגן אמיתי ואמין למדיניות, למרות הגדלת הגמישות של המדיניות.

אומנם משטר יעד צמיחה נומינלית לא נוסה עד כה באופן רשמי בבנקים מרכזיים בעולם, אך בפועל רבים מהבנקים נוקטים מדיניות המכוונת בקירוב ליעד כזה, גם אם באופן רשמי הם פועלים במסגרת משטר יעד אינפלציה. כבר כיום קיימים מחקרים עיונים על יתרונות היעד של צמיחה נומינלית על פני יעד אינפלציה, ובהחלט יתכן שבעתיד תתווספנה תובנות חדשות וממשלות ובנקים מרכזים יעדיפו משטר כזה. לדעתנו חשוב לנסח כבר כיום את מטרות בנק ישראל בצורה שתאפשר יישום עתידי של מדיניות כזו, ולא בצורה שתמנע מראש אפשרות כזו.

תמיכה ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה

המטרה השלישית של הבנק, על פי הצעת החוק, היא "לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה". מטרה זו הייתה ראויה ואף הכרחית לכל בנק מרכזי גם לפני המשבר הכלכלי והפיננסי העולמי, שהחל בשנת 2007 והחריף מאד בשנת 2008 . אולם, בעקבות הניסיון והלקחים שהצטברו בשנתיים האחרונות, עולה מאד החשיבות של מטרה זו, אף אם נגרעת חשיבותן של יתר המטרות של בנק מרכזי.

לפני המשבר העולמי האחרון, רווחה בקרב כלכלנים וקובעי מדיניות הדעה שהתפקיד החשוב ביותר של בנק מרכזי הוא לשמור על יציבות מחירים, ואם יעשה זאת כהלכה אז בעקיפין הוא יתמוך גם בצמיחה ובתעסוקה וגם ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה. דעה זו התפתחה מהניסיון שהצטבר בשנות ה 70- וה 80- במשקים מערביים רבים וממחקרים כלכליים עיוניים בשנות ה 80- וה 90- של המאה הקודמת.

אולם, הניסיון של השנתיים האחרונות מצביע על כך שבנקים מרכזיים במדינות מרכזיות, כגון ארה"ב ובריטניה, שמרו באדיקות ובהצלחה רבה – במהלך תקופה ממושכת – על יציבות מחירים, ובכל זאת הכלכלות של מדינות אלה נקלעו למשבר הפיננסי והכלכלי החמור ביותר ב 80- השנים האחרונות. למעשה, המשבר היה חמור פי כמה ממשברים שהתפתחו בעבר
כתוצאה מאי שמירה על יציבות מחירים.

לעיתים, המדיניות של הבנק המרכזי הנדרשת על מנת לשמור על יציבות המערכת הפיננסית שונה בתכלית מהמדיניות הנדרשת על מנת לשמור על יציבות המחירים. דוגמה לכך היא תגובה אפשרית של המדיניות לחוסר איזון קיצוני במחירי נכסי מקרקעין ונכסים פיננסים, או לחוסר איזון קיצוני במאזן התשלומים, אשר לא בהכרח משפיעים (בטווח הנראה לעין) על
יציבות המחירים.

ניתן להבין אולי את העובדה שחוקים של בנקים מרכזיים, אשר נחקקו לפני עשור ויותר במדינות שונות בעולם, מדגישים את עניין יציבות המחירים כמטרה המרכזית של הבנק ומעניקים משקל מופחת, אם בכלל, לתמיכה ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה. אולם, קשה להבין מדוע הצעת חוק בנק ישראל, המובאת לדיון בכנסת בשלהי 2009 לאחר הניסיון והלקחים שנלמדו במשבר האחרון, מתמידה בקו זה.

לדעתנו, חשוב שתהיה לבנק המרכזי אפשרות (ומנדט) לתת במקרה הצורך עדיפות ליציבות המערכת הפיננסית על פני יציבות המחירים, ובוודאי לא מומלץ לכפות על הבנק לראות ביציבות המחירים מטרה מרכזית וביציבות המערכת הפיננסית מטרה משנית, כפי שמשתמע מהניסוח בהצעת החוק.

לכן, מוצע לבטל את מדרג מטרות הבנק ולוותר על אפיון השמירה על יציבות המחירים כמטרה "מרכזית" תוך ויתור על הגדרת היחס בין המטרות השונות, יחס אשר ממנו יש לדעת המחוקק לגזור את חשיבותן.

הצבת מטרות שונות בחקיקה ראשית, מבלי שתושם מגבלה חקיקתית בדרך של מדרג מטרות, תאפשר גמישות נכונה בהפעלת המדיניות הכלכלית הרצויה. גמישות זו תאפשר שקילה עיתית ורצופה באשר לאופן הפעלת המדיניות הכוללת, הן המוניטרית והן הפיסקלית, על שלל כליהן, תוך מתן זמן תגובה מהיר לשינויים האפשריים בזירה הכלכלית המקומית
והבינלאומית.

המטרות הראויות – סיכום

לסיכום חלק זה, המלצתנו היא לנסח מחדש את מטרות בנק ישראל, כדלהלן:

3(א) מטרותיו של הבנק יהיו:

1) לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה.

2) לשמור על יציבות מחירים.

3) לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד יציבות בקצב הצמיחה ובשיעור התעסוקה, בתנאי שלדעת הועדה לא תהיה בכך פגיעה ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה ובהשגת יציבות המחירים
לאורך זמן.

3(ב) הממשלה, בהסכמת הנגיד, תוכל להגדיר במדויק את מושג יציבות המחירים (כולל בחירת מדד המחירים שישמש לשם כך) ולשנות הגדרה זו; כמו כן, הממשלה, בהסכמת הנגיד, תוכל לקבוע יעד כמותי לעניין יציבות המחירים (יעד נקודתי או
תחום) ולשנות קביעה זו; עם אישור חוק זה, וכל עוד לא החליטה הממשלה אחרת, יוגדר יעד יציבות המחירים כשינוי במדד המחירים לצרכן של 3-1 אחוזים במהלך 12 החודשים הקודמים.

4. תפקידי הבנק

אחד מתפקידיו של הבנק, כפי שנקבע בהצעת החוק, יהיה לנהל את המדיניות המוניטרית (סעיף 4(1)). לשם מילוי תפקידו זה נדרש הבנק לשמור על יציבות המחירים, כמטרה מרכזית.

תפקידיו של הבנק הוכפפו בעבר כולם למדיניותה הכלכלית של הממשלה. עם זאת, בהצעה הנבחנת על ידנו כיום, צומצמה התערבות הממשלה לקביעת תחום יציבות המחירים בלבד.

על כן, בהתאם להצעת החוק, השתנו היוצרות כך שהשיקולים שעל הבנק לשקול הם שבראש ובראשונה שיקולים של מדיניות מוניטרית צרה, המוגבלת לשמירת יציבות מחירים ובהתאם לשיקול דעת האורגנים בו בלבד.

אופן הגדרת תפקידי הבנק כמוצע בהצעת החוק אינה הולמת במלואה את סעיף המטרות.

לכאורה פועל יוצא של קביעת מדרג מטרות, היה אמור להיות מדרג תפקידים, שכן אם המטרה המרכזית הינה שמירה על יציבות מחירים הרי לכאורה בראש ובראשונה על הבנק למלא תפקיד זה, אך בנגזרת צרה שבו. היה ויבוטל כהצעתנו מדרג המטרות, יוכל הבנק למלא את תפקידיו באופן ראוי מבלי שהיה כבול במילוי תפקידיו למטרה מרכזית אחת.

5. עצמאות בנק ישראל

בנק ישראל הינו תאגיד ציבורי אשר הוקם על פי חוק בנק ישראל. התאגיד הציבורי הוא חלק מן המינהל הציבורי, אך אין הוא חלק מן הממשלה. יש לו קיום נפרד מבחינה משפטית לצורך מילוי תפקיד ציבורי מסוים.

בהתאם לסעיף 3(א)( 2) בהצעת החוק נדרשת הועדה, אשר הינה אורגן עצמאי וחבריה אינם כוללים מי מחברי הממשלה, לבחון את מטרות המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד צמיחה ותעסוקה, על רקע מטרת יציבות המחירים. הועדה המוניטרית אינה מוגבלת בהפעלת שיקול הדעת לפי סעיף 3(א)( 2) לתחום יציבות המחירים הנקבעת על ידי הממשלה. בכך ניתנה הבכורה לשיקולי הועדה המוניטרית, על פני מדיניות הממשלה, במסגרתה נדרשים חברי הועדה להפעיל שיקול דעת הרחב מהיקף שיקול הדעת המסור לממשלה בהצעת החוק.

נוסף לסמכויות מנהליות, המקנות לתאגיד הציבורי אישיות משפטית במשפט הציבורי, מקנה לו החוק גם אישיות משפטית במשפט הפרטי. האישיות של התאגיד הציבורי במשפט הפרטי מאפשרת לו להתקשר בחוזים בשמו הוא, להעסיק עובדים משלו ולעשות עסקאות מסוגים שונים, ככל שנדרש למילוי תפקידו. האישיות הכפולה, בתחום המשפט הציבורי מזה ובתחום
המשפט הפרטי מזה, היא ככל הנראה המקור למונח תאגיד ציבורי.

בנק ישראל נמנה על תאגידים ציבוריים הממלאים תפקיד מובהק של ממשל בתחום הפיקוח, הציווי, הרישוי והייעוץ ותפקידיו אלה ואחרים מחייבים עצמאות מקצועית. 9 עצמאות בנק ישראל נבחנת באפשרויות העומדות בפני הבנק על מנת לפעול בצורה עצמאית ובלתי תלויה להשגת מטרותיו, תוך קביעת תחומיה והיקפה של עצמאות זו.

העוגן להצעת החוק הינו עצמאותו של בנק ישראל, כחלק מתפישה כלכלית בדבר קיומו של קשר חיובי וברור בין מידת עצמאותם של בנקים מרכזיים בעולם לבין מידת הצלחתם בהורדת האינפלציה ושמירתה ברמה נמוכה ויציבה. השקפה זו משליכה על קביעת מבנה הבנק, מטרותיו ותפקידיו, דרכי פעילותו והתנהלותו ואופן הפעלת שיקול הדעת של הגורמים השונים שבו. נראה כי השגת יעד זה של עצמאות בנק ישראל מחייבת בין השאר דגש על היותו גוף נפרד מהממשלה.

בצד הדגשת עצמאותו של בנק ישראל, נדרשת הרחבת המנגנונים לבקרה ציבורית ופנימית.

בנק ישראל כתאגיד ציבורי כפוף, כמו כל רשות מנהלית, לביקורת שיפוטית מלאה. 10 על כן, עצמאותו של בנק ישראל אינה חסרת רסן ונתונה לביקורת שיפוטית כמו גם לביקורת ציבורית.

הרחבת הבקרה הציבורית מתבטאת בהדגשת ההיבט המנהלי בדואליות הנורמטיבית של בנק ישראל כתאגיד ציבורי. ביטוי לכך ניתן למצוא בהרחבת "עקרון השקיפות", כפי שיפורט להלן. פועל יוצא של הדגשת הפן המנהלי של בנק ישראל וגידור עצמאותו והרחבת סמכויותיו הייחודיות הינו חשיפתו לעילות ביקורת נוספות מתחום המשפט המנהלי.

6. המבנה ודרכי הפעולה של הועדה המוניטרית של הבנק

המבנה של כל תאגיד ציבורי מותאם על ידי החוק המקים אותו לצרכים ולמטרות של אותו תאגיד.

בדרך כלל החוק מבקש לשתף בניהול ובאחריות גם נציגים של גופים חיצוניים, בין נציגים של המשרד הממשלתי הנוגע בדבר ובין נציגים של גופים ציבוריים ופרטיים הקשורים לפעילות התאגיד, או נציגי ציבור. 11 כך אמור להיווצר מעין איזון, או היזון הדדי, בין גורמים מקצועיים מזה וגורמים ציבוריים מזה. יש בכך דרך של שיתוף הציבור במנהל הציבורי; או, לשון אחרת,
צורה של ממשל דמוקרטי. לצורך זה נוהג החוק לקבוע כי נציגים חיצוניים ישותפו במוסדות המנהליים את התאגיד.

המבנה האופייני לתאגיד ציבורי מורכב משניים או שלושה נדבכים. ראשית, בראש תאגיד הציבורי עומד מנהל. שנית, ליד המנהל קיימת הנהלה המשותפת בניהול השוטף של התאגיד הציבורי או הממלאת תפקידים שהוגדרו בחוק. לעיתים החוק מקים גוף נוסף, שאינו שותף לניהול, אלא פועל בעיקר כגוף מייעץ ולצורך זה משתתפים בו נציגים של גופים המעוניינים
בפעילות התאגיד הציבורי, או נציגים של הציבור הכללי, או מומחים לדבר מתוך השירות הציבורי או מחוץ לשירות הציבורי. דוגמאות לכך הם רשות השידור והמוסד לביטוח לאומי.

חוק בנק ישראל כלל נגיד ומשנה (או משנים) לנגיד וכן ועדה מייעצת ומועצה מייעצת. עיקר המשקל לקביעת המדיניות המוניטרית וביצועה הוטל על כתפי נגיד הבנק. הצעת החוק כוללת שינוי במבנה האורגני של הבנק. בהתאם לסעיף 6 להצעת החוק יכלול מבנה הבנק "נגיד, ועדה מוניטרית ומועצה מנהלית".

הקמת הועדה המוניטרית הינה אחד השינויים המשמעותיים לעומת החקיקה הקיימת ויש בה רצון להרחיב את האחריות והסמכות לקביעת המדיניות המוניטרית והבקרה על ביצועה לועדה.

בהתאם לסעיף 17 (א) בהצעת החוק, "לבנק תהא ועדה שתפקידה לקבוע את המדיניות המוניטרית, לעקוב אחר ביצועה, לבחון מפעם לפעם, את ההתפתחויות המוניטריות והכלכליות ואת ההתקדמות להשגת יעדי המדיניות ולדון בנושאים אחרים הקשורים למדיניות המוניטרית".

כפי שנראה להלן, הרכבה של הועדה, אופן קבלת ההחלטות בה, זהות חברי הועדה, משך כהונתם והארכתה, מטילים ספק ביישומה המלא של כוונה זו.

בסעיף 19 (א) להצעת החוק נקבע הרכב הועדה המוניטרית: "הועדה תמנה שישה חברים, ביניהם הנגיד, שישמש יושב ראש הועדה, המשנה לנגיד, עובד הבנק שמינה הנגיד ושלושה חברים אחרים מקרב הציבור". בסעיף 21 (ג) נקבע כי "החלטותיה של הועדה יתקבלו ברוב קולות; היו הקולות שקולים, יהיה ליושב הראש קול נוסף". בסעיף 10 (א) נקבע כי "הממשלה תמנה, לפי המלצת הנגיד, משנה לנגיד".

מהסעיפים הנ"ל ברור כי לנגיד תהא השפעה מכרעת וכמעט בלעדית על החלטות הועדה. הוא הבוחר את המשנה לו, ממנה את "עובד הבנק" ומכריע במקרה של תיקו בהצבעות, כלומר לנגיד מובטח רוב כמעט אוטומטי בהצבעות.

שלושת החברים מקרב הציבור

ניתן להשוות את מינויים של "שלושה חברים אחרים מקרב הציבור" למינוי דירקטורים מקרב הציבור, בהתאם לסעיף 96 ב(א) לפקודת החברות (נוסח חדש), תשמ"ג 1983- . לפיו, בדירקטוריון של חברה ציבורית יכהנו לפחות שני דירקטורים מקרב הציבור שהחברה בחרה בהם ושהועדה אישרה שהם ממלאים אחר תנאי הכשירות הקבועים בחוק. בדומה למינוי דירקטורים מקרב הציבור, הרי מינוי חברים מקרב הציבור לוועדה המוניטרית הוא אינטרס ציבורי מהותי, אשר יש להבטיח את קיומו ללא הפרעה.

מכיוון שלנגיד תהא השפעה מכרעת וכמעט בלעדית על החלטות הועדה, לשלושת החברים האחרים (אשר מינויים כרוך אף הוא בהתייעצות עם הנגיד) לא נתונה יכולת ההכרעה, אלא רק האפשרות להבעת דעה, בין אם זו דעה התומכת בעמדת הנגיד או עמדה היריבה לדעתו.

בנסיבות אלה, לא ברור כיצד מתמלא האינטרס הציבורי העומד בבסיס מינויים של חברי הועדה מקרב הציבור.

סעיף 19 (ד) בהצעת החוק קובע כי "החברים מקרב הציבור ימונו לתקופת כהונה של ארבע שנים, וניתן לשוב ולמנותם".

כפי שהוסבר לעיל, לא נתונה לשלושת חברי הועדה מקרב הציבור יכולת ההכרעה של תוצאות ההצבעות בועדה, גם אם שלושתם יהיו תמימי דעים. תפקידם המרכזי יהא לתת ביטוי לדעות אחרות ולהעלות ספקות או התנגדויות לדעה שמציג הנגיד. על כן, חשוב ביתר שאת כי חברים אלה אכן יהיו "חיצוניים" לבנק, עצמאים ובלתי תלויים, ולא תיווצר מסורת של
עבודה משותפת ארוכת-שנים בין החברים מקרב הציבור לבין הנגיד, המשנה לנגיד ועובדי הבנק.

לפיכך, האפשרות למנות חברי הועדה מקרב הציבור לתקופות ממושכות של ארבע שנים ואז לשוב למנותם מחדש לתקופות נוספות, ללא הגבלה, מייתרת במידה רבה את הטעם להכללת חברים חיצוניים בועדה המוניטרית.

מוצע לכן לשנות את סעיף 19 (ד) כדלקמן:

19 (א) "החברים מקרב הציבור ימונו לתקופת כהונה של שנתיים; ניתן יהיה למנותם מחדש בעתיד ובלבד שחלפו לפחות שנתיים מתום כהונתם הקודמת ".

חברות "עובד הבנק" בועדה המוניטרית

אנו סבורים כי לשם הבטחת האינטרס הציבורי ותפקודה התקין של הועדה המוניטרית, ראוי לבחון מחדש את עניין מינויו של עובד הבנק לחבר בועדה, לנוכח הקשיים העלולים להיווצר בתפקודו הראוי ובאופן הפעלת שיקול דעתו בעת מילוי תפקידו.
עובד הבנק כפוף מנהלית ומקצועית לנגיד. לכאורה, כפיפותו של העובד לנגיד עלולה להתפרש כניגוד עניינים לפי סעיף 28 ולפסולות מראש של עובד הבנק לכהונה בוועדה ובמועצה לפי סעיף 29 (א)( 2). ההצעה אינה מיישבת לכאורה סתירה זו.

על פי הצעת החוק, הנגיד יוכל למנות עובד כראות עיניו, ואין זה סביר כי ימנה לוועדה עובד בנק המתנגד לדעתו מקצועית ולמדיניותו; היה ויתברר כי העובד מתנגד לדעתו של הנגיד, רשאי יהא הנגיד להחליפו בעובד בנק אחר.

מכיוון שלנגיד יכולת השפעה רבה על קידומו של העובד בבנק, על סמכויותיו, על תנאי עבודתו ועל שכרו, עלולה להיווצר בעיה של מראית עין והצבעותיו של העובד בוועדה עלולות להתפרש כמשקפות אינטרס אישי ולאו דווקא דעה מקצועית, במיוחד כאשר דעות אלה תומכות בדעת הנגיד אך נוגדות את דעותיהם של החברים מקרב הציבור.

משקלו של הנגיד בוועדה גובר אם כך בזכות קולו הנוסף של עובד הבנק בוועדה, אשר ניתן להניח כי יהא מסור לנגיד כמעט לחלוטין.

מינוים של חברי הועדה המוניטרית הינו מעשה מתחום המשפט הציבורי. ההלכה היא כי ככל מעשה בתחום הציבורי כפוף אף מעשה המינוי לנורמות הכלליות המקובלות עלינו במשפט הציבורי (והעושות את המשפט הציבורי). בעשותה בתחום המשפט הציבורי פועלת הרשות הממנה כנאמן הציבור; ומה נאמן אין לו משֶל עצמו ולא-כלום, כן היא הרשות הממנה שאף
היא אין לה משל עצמה ולא-כלום. ואילו כנאמן עליה לעשות כדרכו של נאמן: ביושר ובהגינות, בלא שתשקול שיקולים זרים, בסבירות, בשוויון, ללא הפליה.

חזקה כי הנגיד יפעיל שיקולים ראויים ונכונים, אולם מינויו של עובד הבנק בעייתי מלכתחילה לנוכח הסייגים שהעלנו, שכן עלול לגרום לניגוד עניינים, לפגום במראית פני הצדק ובתקינות המעשה המנהלי.

להשלמת התמונה, נציין כי מינוי זה אינו הכרחי שכן עובדי הבנק הבכירים יוכלו להציג ולנמק את דעתם המקצועית במסגרת הדיונים השוטפים הנערכים בבנק ובמיוחד בדיונים הקודמים להחלטות הריבית. בסופו של דבר, לאחר כל הדיונים הפנימיים, הנגיד והמשנה לנגיד יגבשו דעתם, אותה יביאו לדיון המכריע בועדה המוניטרית. במידה והנגיד ירצה בכך, הוא יוכל בוודאי לזמן לדיון עובדים של הבנק שיציגו לחברי הועדה נתונים וחומרים אחרים ויוכלו אף להביע את דעתם.

אמינותם והשפעתם המקצועית של עובדי הבנק תוגברנה דווקא במצב שבו הם לא משתתפים בהצבעות הועדה ושבו קיימת הפרדה ברורה בין הדרג המחליט בבנק (הנגיד והמשנה לנגיד) לבין הדרג המקצועי בבנק, שתפקידו לבצע עבודת מטה מכינה ולהציג בפני הדרג המחליט תרחישים שונים והמלצות למדיניות. השתתפותו של עובד בנק בכיר בהצבעות עלולה לפגום בהפרדה זו.

רצוי לדעתנו שהשפעתו הכמעט בלעדית של הנגיד על תוצאות ההצבעה בועדה המוניטרית תוכר באופן שקוף וברור בחוק בנק ישראל ולא תוסתר מעיני הציבור באמצעות מינוי עובד בנק נוסף לועדה, מינוי שעל מגבלותיו הרבות עמדנו לעיל.

על כן, מוצע לשנות את הסעיפים 19 (א) ו 21- (ג) בהצעת החוק כדלהלן:

19 (א) "הועדה תמנה חמישה חברים, ביניהם הנגיד, שישמש יושב ראש הועדה, המשנה לנגיד ושלושה חברים אחרים מקרב הציבור".

21 (ג) "החלטותיה של הועדה יתקבלו ברוב קולות, כאשר ליושב הראש יהיו שני קולות ולכל אחד מהחברים האחרים יהיה קול אחד; היו הקולות שקולים, יהיה ליושב הראש קול נוסף, שלישי".

שינוי כזה בהצעת החוק יגביר מאד את השקיפות בדבר השפעתו הכמעט בלעדית של הנגיד על תוצאות ההצבעות בועדה המוניטרית. אנחנו מעריכים כי בכך יווצר איזון נכון בין הכוח הרב הנתון בידיו של הנגיד לבין הצורך בבקרה ציבורית אמיתית על החלטותיו. השקיפות תקשה על הנגיד לכפות את דעתו דרך קבע על רוב חברי הועדה, ואם בכל זאת הוא יבחר לעשות זאת הוא בוודאי יידרש למתן הסברים ונימוקים מקצועיים משכנעים ביותר, הן לממשלה והן לציבור.

דיווח על תוצאות ההצבעות בועדה המוניטרית

סעיף 18 (א) בהצעת החוק קובע כי הועדה המוניטרית תפרסם "התוצאות המספריות של ההצבעה" ובדברי ההסבר להצעת החוק מודגש כי "הנתונים לגבי תוצאות ההצבעה שיפורסמו יתייחסו לתוצאות המספריות ללא פירוט שמי, וזאת על מנת להקפיד על סביבה הולמת לקיום דיון ענייני וחופשי מלחצים". קביעה הזו נחזית כשרירותית וההסבר שניתן לה תמוה.

הרעיון המרכזי העומד מאחורי הקמת ועדה מוניטרית הוא להבטיח מגוון של דעות מקצועיות המייצגות לפעמים תפיסות שונות לגבי המדיניות המוניטרית הרצויה, שאינה מדע מדויק.

שלושת החברים מקרב הציבור שימונו לועדה יוכלו לעיתים לתת ביטוי לדעות אחרות ולהעלות ספקות והתנגדויות לדעה שמציג הנגיד. במידה ולא יקבלו (לדעתם) תשובות מספקות מצד הנגיד והמשנה לנגיד, יתכן ואחד או יותר מהחברים מקרב הציבור יצביעו בדעת מיעוט נגד ההחלטה שתתקבל. הדבר לגיטימי ואף רצוי.

בסופו של דבר, מצופה מכל חבר מקרב הציבור שיצביע בהתאם למצפונו ולמיטב הבנתו המקצועית, והרי לשם כך הוא מונה לועדה. הוא נושא באחריות אישית מלאה כלפי הציבור הרחב לגבי הצבעותיו בועדה. אולם, היה ותוצאות הצבעתו של חבר מקרב הציבור תישארנה חסויות, אזי אין למעשה ביטוי ומשמעות לאחריות האישית. אם יתברר בדיעבד כי המהלך המוניטרי בו תמך החבר היה מוצלח יותר או כושל יותר מזה שבו בחרה הועדה, לא יוכל הציבור לשפוט זאת בשל בהעדר ידיעה על עמדתו ואופן הצבעתו של חבר הועדה. אופן פעולתו של חבר הועדה וטיבה תהיה בדרך זו חסויה, ומכיוון שכך גם לא ברור על פי אילו שיקולים יוחלט בעתיד האם למנות את החבר לקדנציה נוספת בועדה המוניטרית.

הד לכך ניתן למצוא בפסקי דין של הרכב שופטים אשר אינו מחליט פה אחד. במקרה זה, תפורסם דעת הרוב ודעת המיעוט וכן זהותם של השופטים הנמנים על כל דעה. אופן פרסום זה אינו מחבל כלל ב"סביבה הולמת לקיום דיון ענייני וחופשי מלחצים". בדומה, הועדות המוניטריות של בנקים מרכזיים בעולם, כדוגמת ארה"ב ובריטניה, מפרסמות פירוט שמי של ההצבעות.

לדעתנו, דווקא הסתרת החלוקה השמית של ההצבעות עלולה לגרום להתמרמרות, להדלפות ולפגיעה ב"סביבה הולמת לקיום דיון ענייני וחופשי מלחצים".

על כן, מוצע שסעיף 18 (א) יקבע כי "תפורסמנה התוצאות המלאות של ההצבעות בועדה המוניטרית, כולל שמות החברים שתמכו בהחלטות ושמות החברים שהתנגדו".

7. מידת השקיפות הנדרשת מהבנק ומהועדה המוניטרית

עקרון השקיפות הינו עקרון חשוב ובסיסי החולש על שיטת המשטר ומהווה חלק בלתי נפרד ממשטר תקין. עקרון השקיפות נובע מעקרון נאמנות המינהל, שכן הרשויות הן נאמנות מטעם הציבור. תפקידן הוא לנהוג לציבור ולאינטרסים הציבוריים ולא לעצמן. לפיכך, גם המידע שברשותן שנועד לצורך ביצוע תפקידן הוא מידע השייך לציבור ומוחזק בידיהן למען הציבור.

בנוסף, עוגנה במשפט המנהלי הישראלי הזכות לקבלת מידע מרשויות המינהל בהלכה הפסוקה ובחקיקה באמצעות חקיקת חוק חופש המידע, התשנ"ח 1998-לשקיפות תכליות חשובות בחברה הדמוקרטית – ובכלל זה הבטחת פעילותה התקינה של
הרשות והגברת אמון הציבור ברשות – המהוות בסיס לשמירה על זכויות אחרות ויצירת דמוקרטיזציה של השלטון. השקיפות משתרעת גם על ההליך המוביל להחלטה וגם באשר לתוכנה, אך היא אינה עקרון מוחלט אלא יחסי.

הממשלה, האחראית על ניהול המדיניות הכלכלית בישראל ונותנת עליה דין וחשבון בפני הבוחרים, מטילה על בנק ישראל לנהל בצורה עצמאית מרכיבים מרכזיים של המדיניות הכלכלית, ובראש וראשונה מפקידה בידיו את ניהול המדיניות המוניטרית. הממשלה, באמצעות הצעת חוק זו, מאפשרת לבנק ישראל לפעול בצורה עצמאית ובלתי תלויה להשגת מטרותיו, כפי שהוגדרו בהצעת החוק, ומגדירה את תחומה והיקפה של עצמאות זו.

נדרשת מבנק ישראל ומהועדה המוניטרית ,(independence) במקביל למתן העצמאות.(transparency) שקיפות מעבר לטעמים שפורטו לעיל, ניתן להוסיף מספר סיבות פרטניות לדרישת השקיפות:

• השקיפות מאזנת את העצמאות של הבנק המרכזי בכך שהיא מטילה עליו להסביר את פעולותיו ולנמק כיצד פעולות אלה תואמות את המטרות של הבנק, כפי שנקבעו בחוק. בכך היא מחזקת את האחראיות של הבנק ומאלצת אותו לתת דין וחשבון
לממשלה ולציבור, על מנת להבטיח שהבנק משתמש בצורה (accountability) נאותה בסמכויות שניתנו לו.

• הבנק לא תמיד יצליח להשיג את המטרות שנקבעו בחוק (שמירה על יציבות המערכת הפיננסית, שמירה על יציבות המחירים וכו') ולעיתים הוא ינחל כשלונות, אשר יפגעו בכלכלת ישראל וברווחת התושבים. השקיפות מאפשרת בחלק מהמקרים (לא בכולם, כמובן) לבדוק בדיעבד האם כשלונות בהשגת מטרותיו של הבנק נבעו מזעזועים חיצוניים אשר הבנק לא יכול היה לצפות ולחזות, או האם כשלונות אלו נבעו מניתוחים מקרו-כלכליים שגויים ומפעולות ומחדלים לא מוצדקים.

• השקיפות מאפשרת לבנק לייצר ציפיות בקרב הציבור, הפירמות והפעילים בשוק ההון אשר מקלות על השגת מטרותיו.

לדוגמה, כאשר הבנק מציג תחזית אינפלציה, מנמק אותה היטב ומסביר בצורה משכנעת כיצד המדיניות הנוכחית והעתידית שלו עקביים עם תחזית זו, התחזית שהבנק מציג אמינה יותר ולכן משמשת כעוגן לביסוס ציפיות הציבור וכך הסיכויים להתממשות תחזית זו גדלים במידה ניכרת. אם הציבור והשווקים הפיננסיים אינם יודעים מהי תחזית הבנק, או שהם לא משתכנעים שתחזית זו מבוססת על ניתוחים מקרו-כלכליים סבירים, הציפיות לאינפלציה, לריבית, לשערי החליפין, לצמיחה ולאבטלה בקרב הציבור והמשקיעים בשוק ההון עלולות לסטות במידה רבה מההנחות של הבנק, ולכן המדיניות שנוקט הבנק (על סמך הציפיות של הבנק עצמו) לא תהיה עקבית עם תנאי הכלכלה והשווקים הפיננסיים ולא תשיג את מטרותיה.

• השקיפות מאפשרת לבנק ישראל לשתף כלכלנים מחוץ לבנק בבדיקת הנחותיו ותחזיותיו. לפעמים לא כל החוכמה מצויה במקום אחד, ויתכן שכלכלנים מחוץ לבנק יבחינו בטעויות מהותיות בהנחות ובתחזיות שעליהן מבסס הבנק את מדיניותו. הם
יוכלו להגיב למידע הזורם מהבנק והבנק יוכל לעיתים ללמוד מכך ולתקן במידת הצורך את המדיניות על מנת להצליח יותר בהשגת מטרותיו.

למרות יתרונותיה הברורים של שקיפות מירבית, הניסיון מראה כי גופים ציבוריים אינם נוטים "לנדב" שקיפות מעבר לרמה המינימלית הנדרשת מהם בחוק. הנטייה הטבעית של בני אנוש המופקדים על ביצוע תחומי מדיניות רגישים, בעיקר כאלו המשפיעים על כלל הציבור, היא להיות זהירים בדבריהם ובמידע שהם מוסרים לציבור על החשיבה המקצועית שעומדת
מאחורי מעשיהם ומחדליהם. ככל שימסרו פחות מידע והסברים, כך הציבור יתקשה יותר לשפוט את המדיניות ולכן הגופים המנהלים את המדיניות יהיו פחות נתונים לביקורת.

לדוגמה, כאשר בנק ישראל אינו מפרט את ההנחות והתחזיות המקרו-כלכליות שעומדות מאחורי המדיניות שבה הוא נוקט, במקרה של כישלון עתידי בהשגת המטרות הוא יוכל לטעון כי התרחשו זעזועים חיצוניים אשר הבנק לא יכול היה לצפות ולחזות, ולציבור לא תהיה כל דרך לדעת האם טיעון זה נכון או שמא ההנחות והתחזיות של הבנק לא היו סבירות מלכתחילה. כתוצאה מכך, היכולת לבקר את בנק ישראל תפחת וכמובן שמבחינת הגורמים המנהלים את מדיניות הבנק מצב זה עדיף ברמה האישית.

השקיפות המצופה מבנק ישראל בהצעת החוק מתבטאת בעיקר בדיווחים השונים הנדרשים מהבנק ומהוועדה, המפורטים בסעיפים 54-51. דיווחים אלה מקיפים ורחבים מדרישות הדיווח כפי שהיו עד כה בסעיף 58 לחוק.

בהקשר זה, הסעיף המרכזי בהצעה הינו סעיף 52 (א), המפרט את השקיפות הנדרשת לגבי המדיניות המוניטרית:

"לא פחות מפעמיים בשנה יגיש יושב ראש הועדה לממשלה ולועדת הכספים של הכנסת, דיווח של הועדה שיכלול סקירה על ההתפתחויות בתחום יציבות המחירים וההתפתחויות במשק בתקופה אליה מתייחס הדיווח והמדיניות הנדרשת, לדעת הועדה, על מנת לשמור על המחירים בתחום שקבעה הממשלה כאמור בסעיף 3(ב),

" ועל מנת לתמוך במטרות האחרות שבסעיף 3 לדעתנו, לאור הטיעונים אשר הוצגו לעיל, מידת השקיפות הנדרשת מהבנק בסעיף זה לחלוטין אינה מספקת. לכן, אנו מציעים לשנות את הסעיף כדלהלן:

"יושב ראש הועדה יגיש לממשלה ולועדת הכספים של הכנסת, תוך 30 יום לאחר סיומו של כל רבעון קלנדרי, דיווח רבעוני של הועדה, שיכלול:

• סקירה על ההתפתחויות בתחום יציבות המחירים וההתפתחויות במשק ברבעון אליו מתייחס הדיווח.

• פירוט יסודי של ההנחות והתחזיות המקרו-כלכליות עליהן מבססת הועדה את המדיניות המוניטרית, תוך מתן הסברים ונימוקים להנחות ולתחזיות אלה. במקרה שהועדה תבחר להציג מספר תרחישים, או שהיא תבחר לפרט את תוצאותיהם של
מודלים מקרו-כלכליים ואקונומטריים שונים, היא תציין איזה תרחיש נראה בעיניה כתרחיש הסביר ביותר. 14 התחזיות המקרו-כלכליות תכלולנה את כל המשתנים המרכזיים המשפיעים לדעת הועדה באופן מהותי על קביעת המדיניות המוניטרית,
והן תתייחסנה לערכים הכמותיים הצפויים של משתנים אלו, בתדירות רבעונית, במהלך שמונת הרבעונים הקרובים לפחות.

• המדיניות הנדרשת לדעת הועדה במהלך שמונת הרבעונים הקרובים, על מנת לעמוד במטרות של המדיניות המוניטרית בצורה הטובה ביותר האפשרית, במקרה שההנחות והתחזיות שהוצגו תתגשמנה.

הדיווח יכלול גם פירוט של שמות החברים בועדה המוניטרית התומכים בעיקרי הדברים המוצגים בדיווח. במקרה שבו חלק מהחברים בועדה לא יתמכו בעיקרי הדברים, יצוין הדבר, יחד עם שמם של החברים והסבר קצר על הסיבות להסתייגותם מהדיווח.

החסיון

יחסיות עקרון השקיפות באה לידי ביטוי בסעיף 18 (ג) להצעת החוק לפיו "הועדה רשאית להחליט על דחייה, לתקופה של עד ששה חודשים, של פרסום סיכום דיון מסויים, כולו או חלקו, כאמור בסעיף קטן (א), או של פרסום החלטה על שימוש בכלים אחרים, או של תמצית הנימוקים של החלטה על שיעור ריבית כאמור בסעיף קטן (ב), אם מצאה שהפרסום, באותה עת, עלול לפגוע בתוצאות המדיניות המוניטרית...".

כמו כן, רשאית הועדה שלא לפרסם, "אם הייתה סבורה שהפרסום עלול לפגוע במעמדם של הבנק או של המדינה בחוץ לארץ או בקשריהם עם גופים פיננסיים בחוץ לארץ" (סעיף 18 (ד)). יושם לב לכך כי בסעיף משנה זה אין הגבלת זמן על משך החסיון.

יתכנו מקרים שהינם מקרי גבול או מקרים בהם לא הייתה תשתית עובדתית מספקת לקביעות הועדה לפיהן מתקיימים התנאים להטלת חסיון, אך אף על פי כן מצאה לנכון הועדה להטיל חסיון. במקרים אלו, עקרון השקיפות עלול להיפגע באופן אנוש עד כדי ביטולו לחלוטין ומבלי שגורם מבקר, שהינו אכן גורם חיצוני ובלתי תלוי, ידון בעניין.

במידה והבנק אינו מקיים את עקרון השקיפות, הבא לידי ביטוי ברור בחוק, או אם בחר לחסות תחת חסיון, חשוף הבנק לביקורת שיפוטית בגין הפרת עקרון זה.

אולם לא תמיד תמצא לנכון הערכאה השיפוטית להתערב, במיוחד כאשר ההחלטה התקבלה על ידי רשות האמונה על קבלת ההחלטה המקצועית וכאשר עסקינן בהחלטה מקצועית אשר רמת המומחיות הנדרשת לשם קבלתה הינה גבוהה ומאזן השיקולים הינו עדין ועלול לשאת תוצאות מרחיקות לכת וחמורות.

עם זאת, הפיקוח והבקרה על חסיון ההחלטות והדיונים, נמסרו משום מה לגורם פוליטי שהינו שר האוצר (סעיף 18 (ה)), אשר יכול להיות לו במצבים מסוימים עניין בשמירת חסיון ההחלטות או שיקולים אחרים השונים משיקולי הועדה ואינם בהכרח שיקולים מקצועיים.

ניתן היה לצפות כי הגוף המבקר על היקף החסיון והפגיעה בעקרון השקיפות יהא גוף השונה מהרשות המבצעת, שיהא גוף חסר פניות ויכלול גורמים מתחום האקדמיה או גורמים שכיהנו בעבר בתפקידים בכירים ברשות המבצעת וכן שופט מחוזי בדימוס.

8. המועצה המינהלית

בנוסף להקמת הועדה המוניטרית, הצעת החוק מסדירה את הקמתה של מועצה מנהלית.

חלוקת הסמכויות והאחריות בין שניים או שלושה מוסדות בקרב התאגיד הציבורי עלולה, מטבע הדברים, ליצור טשטוש ומחלוקת בין המוסדות. לכן, מבחינת המינהל התקין, המצב הרצוי הוא, ראשית, שחלוקת הסמכויות והאחריות תהיה ברורה.

בין יתר תפקידיה, נדרשת המועצה לפקח על ההתנהלות התקינה והיעילה של הבנק (סעיף 22 (א)( 1)). פיקוח זה עשוי לכלול גם פיקוח על התנהלותה של הועדה המוניטרית. בהצעת החוק לא הוגדרה כדבעי חלוקת הסמכויות והאחריות של הועדה מחד והמועצה המנהלית מאידך. היה והמועצה המנהלית תוכל להתערב או לעמוד בדרכה של הועדה המוניטרית, הרי
פעולתה של זו תתרוקן מתוכן.

לכן, יש להבטיח את הבלעדיות המסורה לוועדה כך שהמועצה לא תוכל לדון, לעסוק או להשפיע על תפקידי הועדה והתחומים המסורים לה. לפיכך יש לסייג את סעיף 22 (א) בהתאם.

9. פעולות פיננסיות כלפי גופים פיננסים שאינם תאגידים בנקאיים

הצעת החוק כוללת סעיף מרחיק לכת (סעיף 33 (4)).הסעיף מסמיך את הועדה, בהתאם לשיקול דעתה הבלעדי וללא קבלת החלטה בהליך או ברוב מיוחד, לקבוע כי "בנסיבות מיוחדות שבהן קיים, לדעת הועדה, חשש ממשי ליציבותה של המערכת הפיננסית או לפעילותה הסדירה, יהיה הבנק רשאי לבצע פעולות פיננסיות כאמור בסעיף קטן (א)( 3) שיראו לועדה דרושות לשם שמירה על יציבותה של המערכת הפיננסית ופעילותה הסדירה, גם כלפי גופים פיננסים שאינם תאגידים בנקאיים והכל בתנאים שתקבע הועדה...".

אנו סבורים כי על אף עקרון עצמאות בנק ישראל, יש לקבל מראש את אישור הממשלה (או לפחות את אישור שר האוצר) לשם הפעלת סעיף זה, שכן נקיטת הפעולות אינה מכוונת אך ורק לתאגידים הבנקאיים אלא לכלל המערכת הפיננסית.

טעם נוסף הוא כי בנסיבות מיוחדות וחריגות אלה לא מן הנמנע כי יהא צורך לתמוך את פעולות הבנק בהשלמת צעדים נוספים על ידי הממשלה על מנת לבטל או למנוע "חשש ממשי ליציבותה של המערכת הפיננסית או לפעילותה הסדירה", העלול להעיב על חוסנה של המדינה וכלכלתה.

10 . סיכום

במאמר זה סקרנו את השינויים העיקריים אשר מבוקש לחוקק בהצעת חוק בנק ישראל ובין השאר במטרותיו ותפקידיו של בנק ישראל, מבנהו, העקרונות השונים שהותוו ביסוד ההצעה וכן האיזונים והבלמים השונים כפי שבאים לידי ביטוי בהצעת החוק.

עמדנו על היתרונות והחסרונות של הצעת החוק, תוך הבאת פתרונות אפשריים לדילמות שונות העשויות להתעורר ביישום החוק.

ד"ר מיכאל שראל משמש כראש אגף כלכלה ומחקר בקבוצת הראל ביטוח ופיננסים.

השותפה לכתיבת מאמר זה הינה בעלת תואר ראשון בכלכלה, תואר ראשון ושני במשפטים.

הדעות המוצגות במאמר זה מייצגות את עמדות המחברים בלבד ואינן בהכרח מייצגות את דעותיה של קבוצת הראל ביטוח ופיננסים.

התייחסויות והערות יתקבלו בברכה לכתובת המייל michaels@harel-finance.co.il 

הדפסשלח לחברהוסף תגובה  הדלק בהZרקור

אודות אקונומיסט

חדשות כלכלה

פורומים כלכלה

מאמרים כלכלה

לינקים נבחרים

מי אנחנו

כלכלה

הנהלת חשבונות

כלכלת משפחה

לימודי שוק ההון

חברי המערכת

שוק ההון

שירותי מחשוב

כלכלה

מחשבונים

פרסמו אצלנו

נדל"ן

דיני מקרקעין

שוק ההון

מידע פיננסי

תקנון האתר

פרסום ומדיה

משכנתא

פנסיה

רוטנברג עו"ד גירושין 

צור קשר

ספורט ובריאות

פנסיה

יזמות

עסקים קטנים

RSS

טכנולוגיה

ייעוץ מס

משכנתאות

פורקס

       
       

חדשות כלכלה, עסקים , שוק ההון, משכנתא אקונומיסט.

דרונט בניית אתרים
© כל הזכויות שמורות לפורטל כלכלה, עסקים אקונומיסט בע"מ.